Un guide pour réformer les subventions sur les produits énergétiques et alimentaires

16/01/2022 mis à jour: 21:54
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Photo : D. R.

Introduction

L’article du 2 janvier 2021 analysait les facteurs explicatifs à la base d’une réforme des subventions budgétaires et proposait un cadre général de conduite de cette dernière. Les subventions budgétaires actuelles couvrent une gamme de cinq grands produits.

Le processus de démantèlement et/ou de réduction de ces subventions n’est pas et ne peut pas être uniforme en raison : (1) du caractère sensible de certaines d’entre elles (notamment celles relatives aux produits énergétiques et alimentaires) ; et (2) des implications multiples qu’une levée totale ou partielle des subventions pourrait déclencher.

Dans ce contexte, et sur la base des expériences en matière de réformes des subventions conduites tant en Algérie (au cours des années 1990s) qu’au niveau de très nombreux pays dans le monde, l’article de ce jour va proposer un guide des réformes des subventions des produits énergétiques (y compris l’électricité) et alimentaires. Cet article va aussi proposer un décalage de ces réformes pour 2023 afin de bien les préparer et créer les conditions de leur succès.

La réforme des subventions en Algérie (1994-1997)

Elle faisait partie du programme d’ajustement du pays et s’articulait autour : (1) d’un programme de travaux publics en remplacement des subventions généralisées, progressivement supprimées dans le cadre du système de transferts de 1992 ; et (2) un système d’assurance-chômage devant faciliter la restructuration industrielle. La réforme a porté sur :

(1) le système de prix : a porté sur la libéralisation de la plupart des prix intérieurs (avril 1994-mai 1996), la levée de la plupart des contrôles sur les prix (1995/1996) et l’élimination des marges bénéficiaires (avril 1994) ;

(2) les subventions budgétaires directes : leur levée a été étalée sur la période 1994-1997 en commençant par celles sur les produits pétroliers (octobre 1994), suivies de celles portant sur le lait en poudre et la semoule (juin 1995), puis de la farine ordinaire (octobre 1995) et enfin celle de la farine panifiable (janvier 1996). À fin 1996, toutes les subventions alimentaires avaient été ainsi progressivement supprimées.

Pour les produits énergétiques, la subvention implicite a été supprimée (en fixant le prix de transfert du pétrole brut de la Sonatrach aux raffineries au niveau des prix mondiaux) avec des ajustements semestriels du prix de transfert en fonction des prix à l’exportation et de l’évolution des taux de change. Précédée par la mise en place d’un système de révisions trimestrielles des prix de l’électricité et du gaz dès août 1994, la subvention globale sur les produits du gaz et de l’électricité (équivalant à 0,4% du PIB en 1996) était supprimée à fin 1997.

Toutefois, les subventions du gaz et de l’électricité ciblant les ménages pauvres – identifies par leurs niveaux de consommation – avaient été maintenues. In fine, la réforme avait permis de réduire le niveau des subventions de 2 points de pourcentage du PIB, ramenant celles-ci à 8,1 % du PIB à fin 1997. Combinées aux réformes sur les recettes et les autres dépenses courantes et en capital, la position budgétaire globale passait d’un déficit de 8,7 % du PIB en 1993 à un surplus de 2,4 % du PIB en 1997.

(3) la concurrence, une loi avait été adoptée en janvier 1995, institutionnalisant le principe de la libre fixation des prix pour tous les produits. Cependant, des garde-fous contre d’éventuels abus de fournisseurs monopolistiques (réglementations antitrust) avaient été prévus. La loi interdisait les pratiques non concurrentielles (imposition de limites à l’accès au marché et/ou collusion entre entreprises pour contrôler un marché particulier). Le respect de ce cadre juridique revenait à un certain nombre d’institutions, notamment un Conseil national de la concurrence, le ministère du Commerce et le ministère de la Justice.

Le pilotage des réformes des subventions énergétiques et alimentaires

De l’expérience algérienne et des autres pays dans le monde (Afrique, Moyen Orient Amérique Latine), il ressort le besoin de construire une matrice de pilotage qui se dit de :

Fixer un objectif précis : Rapprocher les prix des articles subventionnés de leurs niveaux d’équilibre du marché et s’assurer qu’elles bénéficient aux segments vulnérables de la population.

Inscrire la démarche dans un contexte de réformes globales. Avec pour objectif : (1) de réaliser des économies budgétaires compatibles avec la stabilisation des prix et des taux de change ; et (2) d’améliorer l’efficacité de l’allocation des ressources publiques et promouvoir une croissance économique élargie.

Adhérer à une démarche progressive. Comme l’a fait le pays dans les années 1990s. Cette démarche permet d’atténuer les effets sociaux et politiques négatifs éventuels à court terme, tester la solidité des filets de sécurité sociale et les améliorer le cas échéant. Gérer les risques multiples qui vont être générées par la réforme: (1) les risques sociaux (protection des consommateurs en maintenant des prix bas) ; (2) les risques macroéconomiques : (i) budgétaire (les coûts de ces subventions pénalisent les contribuables et peuvent entraver les efforts des gouvernements pour réduire les déficits budgétaires) ; et (ii) inflationniste (les prix plus élevés de l’énergie contribuent à un taux d’inflation plus élevé et nuisent à la compétitivité du pays) ; (3) le problème de l’arbitrage des ressources rares et de leur réallocation à d’autres dépenses publiques prioritaires (routes, éducation, santé publique) ; (4) les risques microéconomiques (effets déstabilisateurs sur les entreprises et la complexité de réduire les inefficacités et les coûts de production, comme c’est souvent le cas pour le secteur de l’électricité) ; et (5) les risques politiques car les subventions sont considérées comme un mécanisme pour distribuer les bénéfices des dotations en ressources naturelles à leurs populations et où la capacité d’administrer des programmes sociaux ciblés est généralement limitée.

Disposer d’outils d’appui : incontournables et ils incluent :

- Un plan global de réforme du secteur de l’énergie avec des objectifs clairs à long terme avec une analyse de l’impact des réformes ;

- Un plan global de production et d’approvisionnement en denrées alimentaires de base.

- Une communication et une consultation transparentes et approfondies avec les parties prenantes, y compris des informations sur le montant des subventions et leur incidence sur le budget du gouvernement ;

- Un plan d’amélioration de l’efficacité des entreprises publiques pour réduire les subventions aux producteurs ;

- Un plan de protection des pauvres grâce à des transferts ciblés d’espèces ou de quasi-espèces ou, si cette option n’est pas réalisable, une concentration sur les programmes ciblés existants qui peuvent être étendus rapidement :

- Des réformes institutionnelles qui dépolitisent la tarification de l’énergie, telles que l’introduction de mécanismes de tarification automatique.

- Une capacité administrative et technique pour concevoir les éléments de la réforme, l’exécuter et la calibrer si besoin est pour l’adapter aux circonstances spécifiques institutionnelles du pays ;

- La construction d’une base de données sociales pour pouvoir déterminer des critères d’accès rigoureux aux nouvelles formes d’appui social au bénéfice des groupes éligibles ; et

- Un environnement de faible inflation (dans la mesure du possible).

Définir un guide opérationnel : précisant (1) Le rythme de la réforme : L’adhésion à une démarche progressive avec un passage graduel aux nouveaux instruments en totale synchronisation avec un ajustement progressif des prix des produits subventionnés ; (2) Un travail de ciblage rigoureux : pour répondre aux questions suivantes : (i) comment identifier la population cible ? quels critères d’éligibilité ?

Comment les faire comprendre aux populations ciblées et non ciblées ? comment les faire maitriser par les services administratifs qui devront les appliquer avec rigueur et uniformité ? Vu les contraintes de données et la faiblesse en termes de capacité administrative il faudrait envisager éventuellement l’auto ciblage, c’est-à-dire l’octroi de prestations en direction d’une population cible spécifique (les personnes prêtes à fournir de la main d’œuvre dans des projets « appui contre travail ») dont les coûts sont raisonnables.

Alternativement, il est possible d’envisager une subvention généralisée limitée à la quantité consommée actuellement par les groupes vulnérables ; (3) ) la mise en place d’une capacité administrative et technique ; (4) la construction de bases de données sociales adéquates pour déterminer des critères d’accès rigoureux ; et (5) la forme de la protection sociale : ce qui implique d’abord la mise en place d’un mécanisme temporaire d’indemnisation de la perte des revenus réels de la part des ménages concernes et son remplacement dans des délais les plus rapides par des instruments de politique sociale permanents. Un travail technique incontournable et immense.

La gestion politique de la réforme des subventions

Est importante car elle va déterminer la dynamique du processus de réforme car il va falloir gérer les oppositions de la part de ceux qui n’en bénéficieront plus. Dans ce contexte, la gestion politique implique : (1) une évaluation des coûts sociologiques des futurs bénéficiaires et des perdants ; (2) une évaluation de l’ampleur des pertes pour déterminer l’intensité de l’opposition à la réforme ; (3) la mise en place de mesures d’atténuation des risques politiques, y compris l’intégration de la réforme dans un vaste programme de refondation de l’économie algérienne (où tout le monde gagnera), l’octroi de mesures compensatoires temporaires aux perdants de la réforme, la mise en place de processus consultatifs avec tous les participants pour mettre en place une stratégie de refondation de l’économie et de réduction de la pauvreté, l’appropriation de la réforme par les autorités pour éviter une mauvaise perception de cette dernière (conçue par d’autres), une plus grande transparence du budget, une présentation claire et simple du coût des subventions, des critères d’éligibilité, des étapes de la réforme, du fonctionnement des filets de protection sociale et en final des campagnes d’information massive.

Conclusion

La réforme des subventions permettra de stabiliser l’économie du pays, d’améliorer le système de soutien aux personnes vulnérables, d’alléger le poids des dépenses improductives et de relancer la croissance sur des bases élargies et saines. Toutefois, cette réforme est très complexe à tous les niveaux. Elle nécessite une préparation minutieuse sur les plans stratégique, politique, technique et social.

Il serait aussi opportun si possible que cette réforme intervienne dans un contexte de faible inflation vu que le démantèlement des subventions va lui-même libérer de nouvelles pressions sur les prix. A mon humble avis, il serait souhaitable de se donner le temps et les moyens pour assurer le succès de cette réforme importante.

Ceci passe par le report de cette réforme à 2023. Ce dernier permettra aux autorités de : (1) stabiliser l’inflation qui est d’au moins 10 % (pour peu qu’on analyse la cohérence des différents indicateurs macroéconomiques disponibles : croissance réelle, évolution de la masse monétaire et indicateurs budgétaires) par des politiques budgétaires et monétaires appropriées et des reformes structurelles à court terme; (2) d’améliorer l’approvisionnement du pays afin d’éliminer les pénuries de produits de base et apaiser la scène sociale ; et (3) mettre à profit les prochains mois pour : (i) se doter d’outils de pilotage de l’économie nationale (vision 2050 intérimaire, stratégie décennale fin 2030, plan d’action 2023-2025, cadre macroéconomique à moyen terme, cadre budgétaire à moyen terme) avec ciblage sur un noyau de réformes structurelles : (ii) quantifier ces réformes ; (iii) déterminer le gap de financement ; et (iv) se donner une stratégie de mobilisation des financements. La sortie de crise du pays exige pragmatisme, transparence, patience, détermination et construction de ponts avec la population. Avec cela, le pays peut réussir. 

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